2014年11月28日，北京市十四届人大常委会第十五次会议表决通过了《北京市控制吸烟条例》（以下简称《条例》。《条例》于2015年6月1日正式生效。作为首都，北京通过无烟条例对全国的控烟工作具有积极的示范效应，同时也得到了国际社会的认可。本案例关注了自2014年11月28日《北京市控制吸烟条例》通过至《条例》生效三个月期间，媒体对“北京控烟条例”的信息解读和态度呈现，以期为北京无烟立法的后续工作乃至全国性无烟立法提供一定的媒体倡导经验。

1、政府在发重要政策法规时如何进行议程设置和议题管理。

2、媒体对政策信息的解读和呈现会对公众产生怎样的影响？

本案例的监测时间范围为2014年11月28日-2015年9月1日，即《北京市公共场所控烟条例》通过至生效三个月期间所产生、引领的舆情讨论。关键词为“北京”、“立法”、“控烟”、“无烟”。

监测数据显示，与《条例》相关的报道总量共计12192条，删去重复报道后共计785条，平均转载率为15.5次/条。

相关报道的时间分布趋势如下：

监测期间的数据表明，《北京市控烟吸烟条例》相关的报道量和转载量高，但时间分布相对集中，《条例》实施半个月后媒体关注度回落明显。

《条例》通过之初赢得了一定的媒体关注度，随后1月-3月的报道量并不大。2015年4月起，随着《条例》生效以及世界无烟日的临近，卫生主管部门和控烟组织接连推出了“无烟北京”微信公众号、评选“劝阻吸烟手势”等一系列宣传推广活动。这些活动不断为《条例》实施注入新的新闻素材，舆论关注度不断攀升。进入4月，媒体报道量大幅增加，6月更是达到了339篇（不含转载）。监测期间，《条例》的平均转载量为16.4次/条，5月达到了18.8次/条，6月的转载量为16.9次/条（可参考：2014年全年控烟相关新闻的平均转载率为6.4次/条）。可以说，《北京市控烟吸烟条例》不仅是公共卫生圈子里的热门话题，也成了整个社会关注的热点议题。

包括中央媒体、地方都市媒体在内的媒体在4月-6月密切关注《条例》的进展，刊发了大量报道，一方面是因为北京位居首都，北京无烟立法具备新闻价值中的重要性和显要性；另一方面，更关键的是，卫生主管部门、控烟组织分阶段、有计划地举办了无烟立法推广活动，推送了大量有价值的信息，使得“北京无烟立法”能始终保持较高的传播势能。可以说，北京无烟立法传播是一次较成功的媒体倡导实践。

7月、8月的媒体报道量回落明显。实际上，从6月15日起，议题的热度就明显降温。这一现象也符合新闻传播的规律。

总体议题结构分析

从报道内容与其他立法的相关度看来，87.5%的报道只涉及北京市无烟法规，而仅有12.5%的报道与国家或其他地方的无烟立法进行了联动。从新闻传播规律来看，北京市无烟立法理所当然应该位于媒体报道的优先位置。同时，也提醒控烟主体，下一阶段，尤其是当媒体的关注度下降时，北京无烟立法的传播可以从与国家控烟联动、其他地方控烟立法联动入手，寻找新的突破口。2014年11月24日，国务院法制办公布了卫生计生委起草的《公共场所控制吸烟条例（送审稿）》，之后就没有太大的政策动向。建议卫生主管部门和控烟组织可以引导媒体将国家控烟立法和北京市无烟立法结合起来，形成更大的政策法规合力。

议题传播模式分析

信源：谁在说

本监测研究对控烟议题的信息输出主体即信源进行了统计分析，以了解控烟议题输出结构的现状和不足，结果如下图所示：

监测结果显示，卫生主管部门是《条例》最重要的信息输出者。既往研究显示，在《条例》送审阶段和通过初期，法机关和决策部门（如北京市人大法制委员会、北京市人大常委会）是最主要的信源，该阶段的报道多涉及政策解读和范围介绍等信息。到了法规实施和监管阶段，卫生主管部门则成了最重要信源。以北京市卫计委、卫生监督所为代表的卫生主管部门推出了微信公号、策划了鸟巢大型活动，持续发布有关控烟监管和执法的最新数据。

从转载量来看，公共意见领袖、普通公众和官方控烟机构位居前三。国际控烟主体也获得了较高的转载率。国际控烟主体主要为世界卫生组织，其对北京无烟立法意义的评价受到了较高的关注。公共意见领袖的影响力不容小觑，现阶段该群体的话语传播力还没有充分释放，可成为下阶段话语输出的着力点。

信道：媒体渠道

基于输出控烟报道的媒体现状，研究对信道的分类进行了进一步细分，将媒体渠道分为8类并进行了统计分析，结果如下图所示：

数据显示，转载量前120的报道中，48%是都市类媒体刊发的。都市类媒体主要是在京的都市类媒体，主要为《新京报》、《京华时报》、《北京晨报》、《法制晚报》和《北京青年报》。其中，《新京报》和《京华时报》是此次北京控烟立法媒体报道的主力。转载量最高的报道《北京今日起实施“最严控烟令” 千余人上岗督查》就是《新京报》刊发的。控烟主体可以继续加强和在京的都市类媒体合作。

综合类网络媒体也输出了不少新闻报道，代表媒体为中新网。中央媒体同样获得了较高的转载量，代表媒体有人民日报和新华社。

信宿：对谁说

本监测研究将控烟议题的重点倡导对象分为“政府决策部门”、“烟草行业”、“公众（非烟民）”、“烟民”、“机构与场所”、“无明显倡导对象”等7类，编码分析如下：

在倡导对象中，37%的报道指向了机构与场所，38%的报道指向了公众。对机构和场所的倡导主要在于告知控烟范围、公布监督检查结果，典型文本如：“昨天，北京市卫生监督所通报了首周控烟执法结果，在接受检查的2406家重点单位中，近3成都存在违法行为，696家单位被责令整改。其中，餐馆成为控烟违法‘大户’，约6成被查餐馆均不合格”（《 控烟执法首周 6成被查餐馆不合格》）。对公众的倡导主要在于烟民要遵守法规，非烟民要积极监督，典型文本如：“全市设立统一举报电话12320，市民也可关注‘无烟北京’微信公众号进行投诉”（《6月1日起北京将实施最严控烟条例》。这些报道大多明确告知处罚规定。

对“公务员”倡导的报道平均转载率最高，“公务员”是指政府部门的工作人员，报道尤其强调领导干部的带头示范作用。

体裁

本监测研究将控烟议题呈现的体裁分为“消息”、“评论”等5类，编码分析如下：

监测数据显示，深度报道最容易获得高转载量。转载量排名前120的报道中，约半数的报道体裁为深度报道，这也反映出媒体对北京无烟立法的重视。几乎所有重要媒体都刊发了有关北京无烟立法的“大稿子”。

报道调性

报道调性是指新闻报道中使用的文字、图像、声音所传达的倾向和感情色彩，一般新闻报道能给读者带来积极乐观、消极悲观和中性等感受。

监测结果显示，转载量排名前120的报道中，42%的报道调性为积极，即认同北京无烟立法的意义、做法和对北京乃至全国控烟工作的促进作用。23%的报道调性为消极，这类报道主要聚焦于《北京市控制吸烟条例》实施以来的控烟效果监测，控烟效果仍有待提升是导致报道调性偏消极的主要原因，典型报道如《超三成中小学百米内有售烟点》。

报道内容分析

本监测研究将无烟立法涉及的议题分为13类，对监测获得的控烟相关报道进行了13类一级议题的编码，得出的结构分布分析如下图所示：

监测结果显示，人大通过《北京市控制吸烟条例》前后的媒体议题有明显差异。《条例》通过之前，媒体重点关注“法规介绍”和“立法进展”议题。而随时《条例》通过以及实施后，媒体的焦点逐渐转为“法规介绍”和“监管执行”，尤其是“监管执行”，成为了6月1日之后媒体的核心议题。

在“青少年”议题中，仍主要关注对未成年人售卖烟草和未成年活动区域禁烟的问题，典型文本如：“市疾控中心在调查观察期间发现，135处售烟点有未成年人前来购买烟草，其中108处售烟点在观察期间有未成年人成功购买到烟草，80%的售烟点未拒绝未成年人购买烟草”（《超三成中小学百米内有售烟点》）。

下阶段的北京立法倡导中，控烟主体可以引导媒体多关注“立法意义”、“港澳台及国际经验”和“烟草广告与促销”等议题。尤其是“烟草广告和促销”，可以配合广告法的修订展开。

重点议题：法规介绍

监测结果显示，媒体在解读《条例》时，最关注的内容是“控烟范围”和“处罚对象及措施”，“执法主体”报道的平均转载率最高。对法规的介绍侧重于内容是什么和怎么样执行。“全市将出动1000余名卫生监督员，并且招募控烟协管员，在全市范围内集中执法力量对重点单位展开监督检查”，这一消息备受关注，“执法主体”议题获得了最高的转载量。

重点人群中，媒体多关注青少年、医生和公务员。重点区域中，媒体尤其喜欢报道机场、餐厅、写字楼和校园周边等区域的控烟情况。烟草购买尤其关注校园周边的烟草售卖情况。

本案例适用于本科教学中公共传播课程的第十一讲：议程设置与议题融合 。